对公路监理工作的思考

近几年,本人在公路监理部门从事了一些工程活动和调研,发现在我国公路建设市场的现状,业主、监理、承包商三者之间的关系表现出以下几种情况:   (1)业主控制合同管理和建设资金的支付,监理控制工程质量和工程进度;由于资金等问题,承包商处于被监督管理的状态。其具体做法是:社会监理承担质量、进度;合同和费用(含监理费用)由业主控制。在这种模式下,费用管理成为工程建设中的首要矛盾集中点。承包商完成一定的工作后,工作内容、工程量和费用申报要经过合同段监理组、驻地处、总监代表处、业主等相关部门的层层审批,手续繁琐,耗时长。同时引发了以下矛盾。    ①开工前期业主不能及时协调当地相关部门进行前期拆迁等工作,造成窝工;后期又利用自行制定的奖罚措施要求施工单位按期完工,不考虑天气等不利因素的影响一味的要求抢工,并暗示监理人员开绿灯。这样一来,增加了监理人员的工作难度,同时又使工程质量从根本得不到保证。承包商完成建设工程后业主又不愿支付由于以上原因所增加的费用。而一旦当工程质量出现问题,是现场监理承担责任、挨批评,承包商掏腰包返工。   ②工程项目执行中已经经过驻地监理处、总监办审核并批复过的工作内容、业主对工程量重新审核。重新审核不但引起支付时间的延长,导致工程款不能及时拨付,而且形成业主对监理不信任的事实。   ③因对项目核算、控制工程造价的管理部门,深入施工现场的机会极少,对经监理工程师和设计代表审核、批准过的计量、变更和索赔等即不能轻易肯定,又不能轻易否定,有心到现场核实,却又被审核计量等工作困在办公室中,引起变更、索赔等批复困难。更有甚者,承包商害怕因变更、索赔工作耽误下一步工作而否认已上报并经监理工程师、设计代表签认的变更项目。   ④资金不到位。计量完成后工程款不能及时拨付,常发生因资金短缺而导致工期延期的现象。   (2)监理工程师作为经业主委托、独立于业主和承包商之外的第三方,本应按照规范和法律公平、公正地维护双方的利益,而在现行模式下,监理工程师在业务上有心科学、规范的行使监理权力,在行政上却受制于业主,无所适从,矛盾重重。主要表现在:   ①因工程监理在某种形式上成为了业主的雇佣,往往会出现对业主惟命是从,从而出现损害承包商利益的现象,这会引起承包商的消极反抗,工程质量从而受到威胁。   ②变更、计量申请的二次审核引起监理工程师的抵触情绪,容易产生“反正你要审核,我审不审都无所谓”的思想,这样一来,就放松了对计量、变更申请等工作,现场监理作为计量、变更数据的主要控制关口起不到相应的作用。发现问题后必然影响计量支付时间,从而影响进度。    ③监理变相成为了“传话筒”,将业主的命令、要求下达给承包商,利用手中的监督管理权力强制要求承包商执行,对于承包商的各种申请只是简单的上传给业主,至于如何解决、执行完全听命于业主,不能真正起到公平、公正的进行协调双方关系的作用。   (3)由于种种因素的影响,在这种管理模式下承包商在三者之间始终处于受“压迫”的状态:业主控制支付资金,监理工程师控制质量和进度。主要表现在以下两个方面:   ①工程计量支付的审批手续过于繁琐,资金迟迟不能到位;业主和监理在一味的强调提高质量的同时又催赶进度。   ②个别监理人员业务素质不高,对施工中出现的问题不能现场表态,造成工作周期延长;或是个人品行低劣,对承包商处处吃、拿、卡、要,百般刁难,使承包商对监理人员的抵触情绪愈演愈烈。   2 公路监理问题存在的根源   根据现阶段中国公路建设项目的管理现状,我们不难看出,FIDIC条款的管理模式不能在中国顺利照搬,工程项目管理也不能在短时间内走向正轨。究其根源,主要有:   (1)受计划经济的影响,作为出资方的业主,还没有彻底转变传统的管理观念,认为监理是受自己的委托来进行工程监督的,承包商是付钱请来完成工程施工任务的,两者都是自己的雇佣,不能接受业主、监理、承包商“三足鼎立”的局面。   (2)业主习惯于“一竿子插到底”,事无巨细统抓统管的管理思想和管理模式一时间难以改变,对于自己出资建设的项目,将“三控”大权交于他人处理的现象,一下子难以接受。而“一竿子插到底”的微观管理模式,又严重挫伤了监理人员科学、规范化管理的积极性。长期以往,监理威信下降,承包商对监理视而不见,导致效率低下、秩序混乱。   (3)现行体制下,由于业主与承包商之间的“血缘关系”使得监理有名无实、有权无力,从而监理成为空架子。监理费用的支付完全控制在业主手里,监理如果不能按照业主的命令、指示开展工作,就不能顺利得到应得到的费用,因而只能对业主唯命是从。正确也好,不正确也罢都予以执行,这样监理就失去了“社会监理”的职能,成了业主派往现场的“施工监督员”。这也是当前模式下监理无法愈合的“痛楚”。   (4)部分监理人员业务水平和个人素质不高。目前的监理模式,使得监理不用承担过多的责任,却有利可图。有些监理公司从社会上招聘一些刚刚大中专毕业的学生从事一线施工监理任务,这些人员缺乏丰富的施工管理经验、深厚的技术知识和相关的法律、经济知识和严肃的合同意识。还有甚者,一些监理公司派驻现场的监理人员竟有非专业外行人员。加上有些监理单位对派往现场的人员疏于管理,使他们在一定程度上还不具备全方位、全过程的监理能力。这样一来,业主不会十分放心地将工程管理工作完全托付给他们是可以理解的。   (5)个别承包商不能严格按照规范进行施工,他们采用非正当的行为诱使或迫使监理人员作假作弊,使那些素质较差的监理人员在承包商的“糖衣炮弹”攻击下放弃了原则,从而人为降低了应有的检验标准,为整体工程质量埋下隐患。这样一来,不仅不能保证工程质量,同时也很难保证工程数量(特别是变更、索赔数量)的准确。   3 对策     要扭转目前公路建设市场的混乱秩序,使之走上正轨的管理道路,虽然是一项长期而又艰巨的任务,但也不是不可扭转的。以下是几点个人建议和意见:   (1)FIDIC制定的《土木工程施工合同条件》已经为国际承包市场普遍认可和广泛应用,对业主、监理工程师、承包商的责任、权利进行了详细的规定,是工程建设项目有序进行的保证书。集国际和国内工程管理的经验和教训,监理工程师最终所要做的就是对工程承包合同的管理。只有熟悉合同文件,才能管好工程,使工程建设项目总目标得以实现。才能公平、公正的保障业主、监理、承包商三者之间的责任和权益,保证工程的正常实施。   (2)要规范建设方行为,这是“三制”良性发展的先决条件,也是工程建设项目实施的必要条件。   业主应认真学习社会主义市场经济条件下的相关管理知识、法律知识,转变观念,摆脱计划经济时代形成的用行政手段管理工程建设的模式和思路,特别是加入WTO后,公路工程建设以及管理思路要逐渐向FIDIC条款的要求靠拢。   (3)提高监理单位人员的从业素质。   现实情况是,业主不规范是一个普遍的现象,这就要求监理单位必需努力提高监理人员的从业素质。一方面监理工程师素质均应达到精通法律,主要是经济合同法和FID1C编制的条款,善于管理,主要是熟练掌握现代化管理方法和手段、有技术专长,具备施工安装各种专业知识,能进行技术经济分析比较的经历丰富,智力高超,能力强胜的管理者。另一方面监理工程师还要审时度势,正确处理好与业主的关系,从大局出发,顾客第一,为业主服务,对业主负责。只有这样才能取得业主的信任,以利监理工作的开展。监理单位在挑选监理人员时,在注重专业素质的同时,更应注重个人的人品,保证监理人员能公平公正的开展工作,廉洁自律,真正担负起合同规定的监督管理职责。监理单位应定期对现场监理人员进行全面考核,加强管理,对不合格监理人员坚决予以更换。同时,监理单位应该通过与优秀监理企业(或个人)的交流、合作等方式学习别人先进的管理、经营理念,提高自身实力。  业主充分放权,扩大监理工程师的权力后,应定期对监理工程师进行考核,并通过责权利统一原则进行管理。一经发现有滥用职权、腐败现象的进行严肃处理,杀一儆百。   (4)业主在选择监理单位和施工单位时首先应进行严格的资质审查,对进入公路建设市场的施工单位、监理单位及其人员的素质进行综合的全面的考察和考核,保证有资质和能力的施工单位和能够真正做到公平、公正地完成监理任务的监理单位进入公路建设市场,真正做到从源头上制止不合格企业进入公路建设市场。同时要放手、放权、放心地将管理权力交给监理,使其能够因地制宜、实事求是的开展工作。对于那些合同、责任、质量意识较差,不能严格按照合同承诺及规定配备相应的监理人员、施工设备的监理单位、施工单位进行严肃的处理,决不手软。   (5)改变过去由监理单位、承包商向业主交纳一定数额的履约保证金制度,建立三方履约保证金制度。业主、监理、承包商在签订合同后,都拿出相应比例的资金作为自己保证履约的信用保证金,存入相关主管部门(如交通厅质量监督站)的专设账户中,在对履约情况进行严格、细致、深入的考核后,对不能履约者给予经济处罚,对受损者给予补偿。这样做的好处是,不仅仅是承包商、监理单方面的向业主保证履约,而是三方相互保证履约,可以更有效的保证三方共同约束自己的行为,严格按照合同办事,保证工程保质、保量、按期完工。 4 结束语自1996年我国公路工程实施监理制度以来,已经历了十多年的磨合期,其社会效益和经济效益已被广泛认可。然而,由于种种社会和历史的原因,形成了目前这种建设方全抓全管、监理成为建设方“雇员”非真正意义上的“社会监理”的监理制度,使得建设方、监理、承包商在工程施工中的行为关系较为混乱。这已经影响到工程的正常开展,威胁到工程质量。自中国加入WTO以来,越来越多的国外监理单位、承包商进入中国的公路建设市场。所以,我们在喊着“狼来了”的同时,更应该留心学习国外先进的管理经验,规范并健全我国的公路工程建设管理制度,使我国的公路工程管理能够尽快的真正的与FIDIC管理模式接轨,适应我国公路工程建设市场的特殊需要。当前公路监理工作应解决的问题是:   (1)规范业主行为,是“三制”良性发展的先决条件,是工程建设项目实施的必要条件。   (2)监理人员要加强合同法、招投标法等法律法规的学习,依法对合同进行管理。   (3)高度重视并加强对工程建设监理合同和工程建设承包合同的深入学习和研究,这两个合同是监理工作开展的重要依据。   (4)工程款应该严格按照合同中约定的支付方式进行支付,工程计量应按照投标书中的工程量清单中表列序号对照计量,对工程变更应按照合同中约定的计量、计价方法予以确认。工程预付款的扣除应按照规定予以计算并扣除。目前,监理工作很难做到这一点,但是,随着投资主体多元化,监理工程师必须胜任此项工作。   (5)加强《FIDIC土木工程施工合同条件》的学习,这是监理市场化之必须,更是公路建设市场之必须。